邵景力¹，白國營²，劉翠珠²，

張秋蘭¹，崔亞莉¹

1.中國地質(zhì)大學(xué)（北京）水資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100083  

2.北京市水文總站，北京 100089   

 第一作者 ： 邵景力（1959-），男，博士，教授，從事水文學(xué)及水資源教學(xué)與科研工作。E-mail：jshao@cugb.edu.cn

 通訊作者  ： 崔亞莉（1962-），女，博士，教授，主要從事水文地質(zhì)教學(xué)和科研工作。E-mail：cuiyl@cugb.edu.cn

 摘 要  實施最嚴格水資源管理制度以來，我國地下水管理取得了顯著的成效，地下水得到不同程度的修復(fù)，至2020年末，東北平原、黃淮海平原和長江中下游平原淺層地下水水位總體呈現(xiàn)上升趨勢，深層地下水水位下降速率減緩，年均下降超過2 m的僅有291個，占全國監(jiān)測站點的8.7%。但仍然存在著很多難以解決的問題，體現(xiàn)在有些超采區(qū)地下水水位持續(xù)下降態(tài)勢依然存在、尚未達到采補平衡、地面沉降繼續(xù)發(fā)生，同時地下水管理、超采區(qū)治理效果并沒有達到人們期望的那么顯著。我國地下水管理面臨的主要問題有水文地質(zhì)條件尚不能清晰刻畫、地下水監(jiān)測與計量精度不能滿足需求、地下水管理目標(biāo)與目前技術(shù)手段不協(xié)調(diào)、地下水管理的外部條件不成熟、地下水確權(quán)登記難度大。文章提出了有針對性的對策與措施，主要包括從流域或區(qū)域水平衡的角度開展地下水循環(huán)轉(zhuǎn)化機理研究、加強地下水“雙控”指標(biāo)確定方法研究與試點、加強地下水監(jiān)測和開采量計量統(tǒng)計工作、進一步明確地下水管理的職責(zé)等。在地下水“雙控”管理實施中，首先明確地下水開采量和水位之間的定量關(guān)系，依據(jù)地下水水位的資源、地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境功能確定水位控制指標(biāo)，并考慮實際需求和地下水管理目標(biāo)、降水年份等條件確定合理的“雙控”指標(biāo)。文章深入思考了我國嚴格地下水管理和超采區(qū)治理的問題所在，為我國地下水可持續(xù)利用和科學(xué)管理提供了參考依據(jù)。

 關(guān)鍵詞  地下水管理，超采區(qū)治理，地下水“雙控”指標(biāo)，地下水監(jiān)測，地下水可開采量

 地下水是我國主要的供水水源之一，20世紀80年代以來，地下水供水量持續(xù)增長，1993年地下供水量達到864×10⁸ m³（約占全國供水總量的16.5%），到2012年全國地下水供水量達到高峰，供水量達到1132×10⁸ m³（占全國供水總量的18.5%），年均增加接近27×10⁸ m³。之后隨著我國一系列地下水管控措施的出臺和落實，地下水開采量得到一定控制，至2018年地下水供水量跌至1000×10⁸ m³以內(nèi)，2019、2020年全國地下水用水總量分別為 934×10⁸，892.5×10⁸ m³，分別占全國供水總量的15.5%、15.4%。其中，我國北方地區(qū)地下水供水量占比超過40%，而華北平原高達50%^[1]。近40 a來持續(xù)大量開采地下水，造成我國北方、西北等區(qū)地下水嚴重超采，全國地下水超采區(qū)面積近30×10⁴ km²，其中嚴重超采區(qū)面積約17×10⁴ km²，特大和大型超采區(qū)主要分布在河北、山東、河南、新疆、山西等省份^[2]。地下水超采嚴重威脅我國的供水安全、糧食安全和高鐵等工程安全，提高了供水成本，并引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境和地質(zhì)環(huán)境問題^{[3 ? 4]}。

歐美等發(fā)達國家地下水開發(fā)利用早，經(jīng)過多年實踐，逐漸形成了較為完善的地下水管理制度、法律體系，并制定了符合各自國情的地下水監(jiān)測、保護和開發(fā)利用技術(shù)標(biāo)準^[5]。除了注重地下水管理立法外，很多國家都以水文地質(zhì)單元為管理區(qū)，統(tǒng)籌地下水監(jiān)測、評估和管理^[6]，地下水水權(quán)交易等經(jīng)濟手段也是調(diào)解水資源供需矛盾的重要方法^[7]。

本文在對我國地下水管理舉措歷史回顧的基礎(chǔ)上，從技術(shù)層面分析我國地下水管理面臨的現(xiàn)狀與問題，并重點探討地下水“雙控”管理政策與指標(biāo)確定的方法，提出地下水管理的對策與措施。

      鑒于我國地下水超采以及產(chǎn)生的一系列環(huán)境問題，我國自20 世紀90 年代末以來，逐步重視地下水資源的綜合管理[8]。國家層面制定的《中華人民共和國水法》（1988 年發(fā)布，2002 年修訂，2009 年修正，2016 年修正），明確規(guī)定了地下水管理的責(zé)任主體，并對地下水的開發(fā)、利用和保護，包括水位控制和超采區(qū)治理，做出了相關(guān)規(guī)定?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（2011 年中央一號文件），提出嚴格地下水管理和保護，盡快核定并公布禁采和限采范圍，逐步削減地下水超采量，實現(xiàn)采補平衡等要求。2012 年，《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)[2012]3 號）明確提出了水資源管理實施“三條紅線”政策[9-11]，針對我國地下水開采量計量不完善、地下水水位監(jiān)測相對容易和準確的情況，并考慮到地下水的環(huán)境控制作用，水主管部門提出了地下水實行取水總量和水位“雙控”管理政策[12-14]。2021 年12 月1日實施的中華人民共和國國務(wù)院令第748 號《地下水管理條例》，對地下水調(diào)查與規(guī)劃、節(jié)約與保護、超采治理、污染防治、監(jiān)督管理等方面作出規(guī)定[15-16]，使嚴格地下水管理與保護有了行政法規(guī)依據(jù)。

      近十多年來，我國河北、陜西、新疆、內(nèi)蒙、遼寧等省、自治區(qū)根據(jù)各自地下水開發(fā)利用及其出現(xiàn)的問題，制定了有針對性的地下水管理條例、管理辦法、地下水水位和水量“雙控”方案等[17]。為各地地下水管理提供了地方行政執(zhí)法依據(jù)，大大推動了我國地下水管理的進程。

      為了更加有效地實施地下水監(jiān)督管理，2012 年嚴格水資源管理制度實施以來，我國開展了與地下水管理相關(guān)的基礎(chǔ)工作，2015—2018 年，開展國家地下水監(jiān)測工程建設(shè)[18-19]，在全國7 大流域及16 個重點監(jiān)測區(qū)，共建設(shè)了地下水監(jiān)測站點20 469 個，監(jiān)測范圍350×104 km2；2017 年修訂了《地下水超采導(dǎo)則》；目前正在開展全國性的第三次地下水超采區(qū)劃定工作[20]；第三次全國水資源調(diào)查評價工作[21]已經(jīng)完成。這些工作為我國地下水管理奠定了良好的基礎(chǔ)。近年來各省區(qū)開展了大量的地下水管理、地下水超采區(qū)治理工作，江蘇省全面禁采深層地下水[22]；華北平原和西北地區(qū)在地下水超采區(qū)劃定和評價的基礎(chǔ)上，確定了地下水的限采區(qū)和禁采區(qū)，通過替代水源、減少種植面積、調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、節(jié)水灌溉等措施大量壓采地下水[23]，采用河流生態(tài)補水回補地下水[24]。這些措施取得了明顯的效果。根據(jù)水利部官網(wǎng)2020 年中國水資源公報、《地下水動態(tài)月報》2020 年12 期數(shù)據(jù)顯示，東北平原、黃淮海平原和長江中下游平原淺層地下水水位總體呈現(xiàn)上升趨勢，與2019 年年末對比，黃淮平原淺層地下水水位上升1.4 m；深層地下水水位下降超過2 m 的僅有291 個，占全國監(jiān)測站點的8.7%。

      然而，有些超采區(qū)地下水水位仍然持續(xù)下降、地下水仍未達到采補平衡、地面沉降繼續(xù)發(fā)生[25-27]，地下水管理、超采區(qū)治理效果并沒有人們期望的那么顯著，在地下水“雙控”管理、超采治理、監(jiān)測與數(shù)據(jù)共享等方面仍需改進[28]。

2.1 基礎(chǔ)水文地質(zhì)調(diào)查研究程度尚不能滿足地下水科學(xué)管理的需要

      地下水賦存于地表之下的地質(zhì)體中，盡管人們通過多種手段可以了解地下水的某些存在狀態(tài)，但由于水文地質(zhì)條件的復(fù)雜性，到目前為止，尚不能完全明晰地下水的形成演化規(guī)律，也無法精確刻畫它的水動力學(xué)、水文地球化學(xué)的過程。目前我國地下水管理中，面臨的困難主要有：

      （1）地下水的形成、循環(huán)和演化是水文地質(zhì)學(xué)的基本問題，這是地下水研究的永恒主題。就目前的科技水平，尚不能完全掌握地下水的補徑排規(guī)律，在很多情況下，得不到準確的地下水開采-地下水水位的定量關(guān)系，這是當(dāng)前很多地區(qū)雖然制定了地下水“雙控”指標(biāo)，而又難以用來管控地下水和考核管理績效的原因。

      （2）地下水可開采量是地下水總量指標(biāo)制定的重要依據(jù)。如何在變化環(huán)境下（氣候變化和人類活動）考慮地下水的生態(tài)作用和地下水-地表水的有機聯(lián)系，確定一個區(qū)域或流域地下水可開采量，仍然是一個難題。

      （3）地下水水位是地下水“雙控”的重要指標(biāo)，但對于一個管理區(qū)，如何確定該控制指標(biāo)仍然是個難題。目前常用的方法是算術(shù)加權(quán)或者面積加權(quán)，但對于有較大漏斗、存在地質(zhì)和生態(tài)環(huán)境問題、管理區(qū)存在多個水文地質(zhì)單元或含水層組的情況下，采用平均方法將會導(dǎo)致水位指標(biāo)的失真。

      （4）通常地下水管理以行政區(qū)為單元，而地下水是以水文地質(zhì)單元循環(huán)和分布的，大多數(shù)情況下行政分區(qū)與水文地質(zhì)單元是不一致的，很難實現(xiàn)地下水上下游或不同行政區(qū)之間開采量的合理配置。

2.2 地下水監(jiān)測和計量尚不能滿足管理的需求

      地下水監(jiān)測和計量通常包括地下水水位監(jiān)測、地下水開采量計量和統(tǒng)計、地下水取樣和水質(zhì)分析、泉流量監(jiān)測、地下水溫度監(jiān)測、專項監(jiān)測（如地面沉降）等，對于地下水管理來說，前兩項工作是最重要的。

      經(jīng)過近60 a 的建設(shè)，我國已形成較為完善的地下水水位（埋深）監(jiān)測系統(tǒng)，包括水利部門、自然資源部門等布設(shè)的國家級、省級、地市級地下水監(jiān)測站網(wǎng)。但各省、地市級監(jiān)測系統(tǒng)不完善、數(shù)據(jù)不連續(xù)，監(jiān)測井大都是民井和生產(chǎn)井，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。而國家地下水監(jiān)測工程自2018 年試運行至今僅4 a，尚不足以反映地下水-開采量的定量關(guān)系。而對于最基層的縣一級地下水管理，國家級監(jiān)測井一般只有3～5 個，監(jiān)測井密度不足以支撐地下水管理。

      目前我國城市市政、工業(yè)用地下水已基本計量，而占地下水總用水量60%以上的農(nóng)業(yè)用水（主要用于農(nóng)作物灌溉），除了甘肅石羊河和黑河下游、北京、河北部分地區(qū)外基本沒有計量。地下水開采井的特點是數(shù)量多且分散，據(jù)統(tǒng)計，河北省農(nóng)業(yè)灌溉機井有96 萬眼[24]，地處我國西北的甘肅省機井?dāng)?shù)也有20.6 萬眼[29]。完全實現(xiàn)水表計量幾乎不可能，不僅耗資巨大，還存在常年維護、更新、統(tǒng)計等人力和財力的投入，無論從經(jīng)濟上還是管理上都是難以持續(xù)的。目前也有以電折水、灌溉定額、水均衡反演等方法獲取地下水開采量，但估算的開采量對于地下水管理而言誤差偏大，尚待完善。

      “沒有監(jiān)測就沒有管理”這句話對于地下水管理尤為適用。地下水水位監(jiān)測、水量計量和統(tǒng)計的不到位，導(dǎo)致無法制定準確的、適用的地下水“雙控”指標(biāo)，更無法對地下水“雙控”管理進行績效考核。

2.3 地下水管理目標(biāo)與實現(xiàn)管理目標(biāo)的技術(shù)手段不協(xié)調(diào)

      我國地下水管理目標(biāo)與實際地下水需求的矛盾普遍存在，主要體現(xiàn)在地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展對地下水資源的需求與地下水資源有限性以及環(huán)境相關(guān)性相矛盾。特別是在沒有其他替代水源的情況下，維持當(dāng)下社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平，既要保障供水安全又要保障糧食安全的剛性需水量，可能很難真正實現(xiàn)地下水管理目標(biāo)。

      從地下水行政管理角度，要求提出一套簡單、可量化、可實施、可考核的管理指標(biāo)，例如地下水開采總量控制指標(biāo)、地下水水位控制指標(biāo)，而且越簡單越好，便于基層管理人員實際操作。而在技術(shù)上，這個指標(biāo)通常難以給出準確數(shù)字，或者過于復(fù)雜難以實施。例如，從管理者角度，最好每個行政區(qū)選擇一個監(jiān)測孔的水位或者平均水位進行控制和考核，但從技術(shù)上考慮如何選擇這個孔？如果管理區(qū)內(nèi)有不同的水文地質(zhì)單元或者存在多層地下水，顯然用一個平均水位作為控制和考核水位不合適。

      績效考核是督促地下水管理工作、評定地下水管理成效的重要手段，如果制定的地下水“雙控”指標(biāo)過于寬松，則達不到嚴格水資源管理的目的；而過于嚴格，則管理人員難以完成致使績效考核不合格。從目前的地下水科學(xué)與技術(shù)水平、地下水監(jiān)測與計量手段，尚不能給出精確的地下水“雙控”指標(biāo)，這也是目前地下水管理的難題之一。

2.4 外部條件尚不成熟

      地下水管理需要持續(xù)不斷的資金和人員投入，而且需要多部門的協(xié)調(diào)和協(xié)作。例如，地下水超采區(qū)治理是一項長期、持續(xù)資金投入的系統(tǒng)工程，需要資金投入的長效機制做保障。而一般在超采區(qū)治理初期，由國家和政府財政一次性投入，后期維護資金難以落實到位，制約了地下水管理工作的持續(xù)開展。

      目前我國大部分地區(qū)對于市政和工業(yè)用水，已收取水資源費，有些省份開展了費改稅試點工作，效果良好。但是對于用水量占比很大的農(nóng)業(yè)用水，大部分省份和地區(qū)沒有征收水資源費。征收水資源費（稅）不僅能增加國家稅收，也可以有更多的資金投入到水資源管理和節(jié)約用水中。更重要的是通過經(jīng)濟杠桿作用，可以使用水戶自覺節(jié)約用水。

      農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉是地下水管理、減少地下水開采的重要措施，全國各地，特別是缺水地區(qū)大量開展了該項工作，建立各類節(jié)水灌溉試驗田，但基本都是國家或地方財政投入資金，缺少節(jié)水工程的持續(xù)投入資金來源，致使一些節(jié)水示范工程半途而廢。

2.5 確權(quán)登記難度較大

      地下水水權(quán)交易機制是通過市場手段高效管理地下水、優(yōu)化配置和防治地下水環(huán)境問題，其中地下水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記是建立健全地下水資源產(chǎn)權(quán)制度的前提。由于水文地質(zhì)條件復(fù)雜性（包括邊界條件界定不確定性、地下水-地表水關(guān)聯(lián)性）、地下水環(huán)境問題（包括地下水污染、地面沉降、海水入侵等）嚴重性以及地下水開采分散性帶來的計量困難等問題，地下水水權(quán)確權(quán)登記難度遠大于地表水。

      美國、澳大利亞等國家20 世紀90 年代開始開展地下水確權(quán)和水權(quán)交易的實踐，為這些國家水資源合理配置和可持續(xù)利用提供了重要支撐[30]。盡管目前我國水資源管理部門對非農(nóng)業(yè)灌溉用水和少部分農(nóng)業(yè)灌溉用水實施地下水取水許可、頒發(fā)許可證等管理措施，但該項工作屬于行政管理制度，并不能替代地下水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作[31]。2014 年水利部下文在河北、內(nèi)蒙等7 個省區(qū)率先啟動水權(quán)改革試點[32]，探索水資源使用權(quán)確權(quán)與交易制度，為進一步推動全國性工作積累了豐富的經(jīng)驗和示范。但鑒于以上提及的地下水確權(quán)登記的困難，目前我國尚未形成統(tǒng)一的地下水確權(quán)方法、法律法規(guī)體系以及監(jiān)管和調(diào)控機制。

3.1 加強區(qū)域水文地質(zhì)調(diào)查地下水循環(huán)轉(zhuǎn)化研究

      對于地下水管理而言，加強基礎(chǔ)水文地質(zhì)調(diào)查、掌握地下水賦存分布規(guī)律和循環(huán)轉(zhuǎn)化條件，是實施地下水科學(xué)管理、超采治理、污染防治的前提。目前還需要重點研究的水文地質(zhì)理論和技術(shù)方法包括：

      （1）研究人類活動（土地利用造成的下墊面變化、攔蓄地表水、持續(xù)開采地下水等）對地下水的形成、循環(huán)和演化的影響機理。

      （2）探討地下水水位埋深的地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境控制作用。在華北地區(qū)重點關(guān)注地面沉降與深層地下水水位的關(guān)系；在西北地區(qū)，注重研究淺層水位對生態(tài)的控制作用。

      （3）我國西北內(nèi)陸盆地地下水的特征是：①地表水-地下水相互轉(zhuǎn)化，是統(tǒng)一的水資源；②地下水具有重要的生態(tài)作用，它是維持著河道、湖淖、濕地和植被的正常生態(tài)耗水的主要水源。因此，在這類地區(qū)要研究地表水-地下水轉(zhuǎn)化關(guān)系和轉(zhuǎn)化量，評價各類生態(tài)需水量。

      （4）地下水可開采量是制定地下水總量控制指標(biāo)的基礎(chǔ)。其可開采量受水文地質(zhì)條件、氣候條件和人類活動等諸多因素的影響，不同的地區(qū)應(yīng)加以區(qū)別評價。

在人類活動強烈影響條件下，一個流域、水文地質(zhì)單元或區(qū)域的多年平均水均衡為：

(1)

式中：ΔV——多年平均地表水和地下水儲存變化量/m³；

A——均衡區(qū)面積/m2；

P——多年平均降水量/m；

QS——多年平均地表水取水量/（m3·d-1）；

QG——多年平均地下水開采量/（m3·d-1）；

QD——多年平均流入或流出評價區(qū)的水量（包括地表水和地下水量）/（m3·d-1）；

QE——評價區(qū)多年平均生態(tài)環(huán)境需水量/（m3·d-1），主要包括河流、湖泊、沼澤以及維持非地帶性植被的蒸發(fā)蒸騰量[33-34]。

一個完整的內(nèi)陸河流域可持續(xù)的地下水開采量（QY）可表示為：

(2)

      式（2）說明，我國內(nèi)陸河流域地下水可開采量為降水量扣除人類強烈活動條件下的地表水利用量和維持生態(tài)環(huán)境的水量。目前常用的地下水可開采量的評價方法有開采系數(shù)法、水量均衡法、數(shù)值法等，這些方法更多地考慮地下水動力學(xué)特征或者地下水均衡本身，而在內(nèi)陸河流域地下水可開采量還應(yīng)該扣除地下水-地表水交換量和生態(tài)需水量。

3.2 加強地下水“雙控”指標(biāo)確定方法研究

      （1）地下水開采總量-控制水位的關(guān)系

      地下水開采總量和水位控制指標(biāo)的確定方法是地下水管理的關(guān)鍵技術(shù)。實質(zhì)上，地下水“雙控”指標(biāo)是統(tǒng)一的、具有有機聯(lián)系的，要制定合理的、不出現(xiàn)兩者矛盾的“雙控”指標(biāo)，首先要給出兩者的定量關(guān)系。除其他補排因素以外，地下水水位變化主要由地下水開采引起，可表示為：

(3)

式中：ht——當(dāng)前地下水水位/m；

QG——地下水開采量/（m3·d-1）；

p——其他地下水補排項/（m3·d-1）；

ε——水文地質(zhì)結(jié)構(gòu)和參數(shù)。

      式（3）可以是地下水流數(shù)值模型，也可以是均衡方程式或統(tǒng)計模型，也可以通過大數(shù)據(jù)和機器學(xué)習(xí)方法獲得。

      控制一定的地下水水位ht，所得到的地下水開采量可表示為式（3）的逆函數(shù)：

(4)

      （2）地下水“雙控”指標(biāo)的確定

      地下水水位控制指標(biāo)可分為資源型、地質(zhì)環(huán)境型和生態(tài)環(huán)境型水位控制指標(biāo)[35]。資源型控制水位通常要求地下水水位維持多年平穩(wěn)而不是持續(xù)下降。如果已確定管理區(qū)的地下水開采量控制指標(biāo)，則可根據(jù)式（3）確定控制點（區(qū)）的水位控制指標(biāo)。在干旱年份，考慮到地下水補給的減少和灌溉開采量增加而導(dǎo)致的地下水水位下降，在確定地下水水位控制指標(biāo)時，要允許地下水水位較正常降水年份有一定的下降值：

(5)

式中：HC——多年平均降水量條件下地下水控制水位值/m；

HCA——枯水年地下水控制水位值/m；

ΔH——枯水年比多年平均降水條件下水位下降值/m，一般可根據(jù)地下水水位多年監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出。        

地質(zhì)環(huán)境型和生態(tài)環(huán)境型控制水值可根據(jù)管理區(qū)的地面沉降、地面塌陷、植被荒漠化的水位閾值確定[36 - 40]。

      為保證地下水資源的可持續(xù)利用，維持地下水的地質(zhì)和生態(tài)環(huán)境，地下水水量控制指標(biāo)通常不大于管理單元的地下水可開采量。如果一個水文地質(zhì)單元包含若干個行政管理分區(qū)，則應(yīng)綜合考慮各行政區(qū)面積占比、歷史地下水開采量、社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、替代水源落實、再生水利用等因素，確定各管理單元的地下水開采量控制指標(biāo)，一般原則是各行政區(qū)地下水開采量控制指標(biāo)之和應(yīng)小于該水文地質(zhì)單元的地下水可開采量（QY）：

(6)

式中：N——水文地質(zhì)單元內(nèi)管理單元個數(shù)；

QGi——第i 管理分區(qū)地下水開采量控制指標(biāo)/（m3·d-1）。

      在地下水超采區(qū)或漏斗中心，如果行政區(qū)主管部門已制定地下水超采區(qū)治理修復(fù)規(guī)劃、方案等，則希望水位有一定的回升幅度；而在無替代水源地區(qū)，可允許地下水水位一定幅度的下降以滿足用水基本需求，可根據(jù)式（4）確定一定地下水水位限定條件下的地下水開采量指標(biāo)。

      如果在一個管理區(qū)有多個水文地質(zhì)單元或多個地下水開采層，應(yīng)該分別制定“雙控”指標(biāo)。

3.3 加強地下水監(jiān)測和開采量計量統(tǒng)計工作

      目前國家地下水監(jiān)測工程，監(jiān)測密度尚不能滿足縣一級地下水管理的要求，應(yīng)盡快推進國家地下水監(jiān)測工程二期的進程。

      現(xiàn)在我國地下水監(jiān)測系統(tǒng)主要集中在水利部、自然資源部和生態(tài)環(huán)境部（水質(zhì)），各級別（國家級、省級、地市級）、各部門地下水監(jiān)測的內(nèi)容、頻率、時間不盡相同，且監(jiān)測數(shù)據(jù)尚不能公開，大大降低了地下水監(jiān)測數(shù)據(jù)的利用價值和效率。建議盡快協(xié)調(diào)各類地下水監(jiān)測數(shù)據(jù)的接續(xù)和整合工作，并實現(xiàn)各部門、各級別地下水監(jiān)測數(shù)據(jù)的公開和共享。

      前已論述，農(nóng)業(yè)灌溉地下水開采量計量和統(tǒng)計一直是地下水監(jiān)測工作的難點，建議針對不同水文地質(zhì)條件、不同農(nóng)作物和灌溉方式的地區(qū)，開展各類地下水開采估算試點，通過水表計量、灌溉定額、水電折算、遙感等多種方法的融合，尋求適宜于本地區(qū)的地下水灌溉開采量估算方法。

3.4 進一步明確地下水管理的職責(zé)

      盡管在《地下水管理條例》中明確規(guī)定了“國務(wù)院水行政主管部門負責(zé)全國地下水統(tǒng)一監(jiān)督管理工作”，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境、自然資源部主管部門按照職責(zé)分工做好相應(yīng)的工作，但在實際地下水管理工作中，仍然存在著職責(zé)不清的問題。例如：水利部和自然資源部都在開展地下水監(jiān)測、地下水資源調(diào)查與評價、地下水儲備等相關(guān)工作，在地?zé)崴拈_發(fā)利用管理職責(zé)上也存在不同省份歸屬不同部門管理的現(xiàn)象，需要進一步明確各部門的職責(zé)。

3.5 其他對策與措施

      （1）通過土地流轉(zhuǎn)，實行農(nóng)業(yè)土地利用規(guī)模化、集約化，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、地下水管理的必由之路。

      （2）充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用，多渠道籌措資金，建立農(nóng)業(yè)節(jié)水工程、地下水管理資金的長效機制。

      （3）加快替代水源工程的論證和建設(shè)工作，是缺水地區(qū)地下水超采區(qū)治理的關(guān)鍵。

      （4）在水資源緊缺地區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，調(diào)整地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃以適應(yīng)水資源條件，尋找人類用水與生態(tài)環(huán)境用水的平衡點。

      （5）目前基層水資源管理部門，地下水、水文地質(zhì)專業(yè)的本科及以上學(xué)歷人員十分缺乏，應(yīng)加強專業(yè)人才的引進和培養(yǎng)。

      （1）嚴格的地下水管理是地下水可持續(xù)開發(fā)利用和地下水環(huán)境保護的不二選擇，但在實施過程中面臨諸多的困難。應(yīng)當(dāng)清醒地認識到地下水超采區(qū)治理、地下水科學(xué)管理是一項長期而艱巨的任務(wù)，應(yīng)加強包括水文地質(zhì)學(xué)科理論和技術(shù)、地下水監(jiān)測、資金投入等方面的工作。

      （2）基礎(chǔ)水文地質(zhì)調(diào)查和監(jiān)測是地下水科學(xué)管理的基礎(chǔ)和前提。要積極推進國家地下水監(jiān)測工程二期建設(shè)，高質(zhì)量推進地下水調(diào)查監(jiān)測工作；構(gòu)建新時代水資源調(diào)查監(jiān)測體系；加強地下水狀況調(diào)查評價、重點地區(qū)水文地質(zhì)專項調(diào)查以及水平衡研究，支撐地下水超采區(qū)治理。

      （3）地下水總量和水位“雙控”指標(biāo)確定是地下水管理中的關(guān)鍵技術(shù)手段。首先要明確地下水開采量和水位之間的定量關(guān)系，并考慮實際需求和地下水管理目標(biāo)、降水年份等條件確定合理的“雙控”指標(biāo)。

      （4）地下水時空分布的復(fù)雜性和隱蔽性、近40 a的超采使得地下水管理和超采區(qū)修復(fù)工作異常艱巨而漫長，需要廣大的科技工作者和管理者齊心協(xié)力共同應(yīng)對。